农村基层党员干部违纪违法案件的特点、成因及对策
市纪委副书记、市监察局局长 薛永干
农村基层党员干部是贯彻落实党的农村方针政策的组织者、推动者和实践者，其行为直接关系到农村的稳定发展。近年来，广大农村基层党员干部兢兢业业、无私奉献，为维护农村稳定、推动农村发展作出了重要贡献，但少数村干部作风不实、为政不廉等问题严重影响了党和政府的形象和威信，影响了党群干群关系的和谐。
一、农村基层党员干部违纪违法案件的类型和特点
2009年以来，我市共查处各类违纪违法案件1440件，其中，“村官”违纪违法案件578件（584人），占各类违纪违法案件总量的40 %，34名村官被移送司法机关，为国家和集体挽回经济损失347.48万元，取得了良好的社会效果。
（一）农村基层党员干部违纪违法案件的主要类型
1.失渎职。查处村干部失渎职类284件，占村官违纪违法案件的49%。根据案件违纪行为发生范围，主要可分为以下类型：一是涉及农村计划生育工作案件102件。主要表现为：工作不力受责任追究、徇私舞弊或收钱放生等。如沭阳县沭城镇塘坊村原党支部书记张维付大儿子计划外生育二胎，为应付纪检监察机关调查，张维付指使计生专干王某为其大儿子办理了假准生证。2008年11月，张维付在明知小儿媳计划外怀孕的情况下，未采取任何措施，并由村计生专干王某为其小儿媳伪造了假离婚判决书，躲避了镇计生服务站正常妇检，致使其超生二胎。2009年2月，张维付受到开除党籍处分。二是涉及乱收费、乱罚款或虚报冒领各类补偿资金案件51件。主要表现为：违规征收村修建道路桥闸和杂工款，违规收取妇检保证金，虚报冒领良种、农资和土地补偿金等。三是涉及信访工作不力受到责任追究案件33件。主要表现为：村干部对不稳定因素排查工作不力，造成集体上访、越级上访。
2.贪污贿赂。查处村官贪污贿赂类案件107件，占村官案件的18.5%。根据案件违纪行为发生范围，主要可分为以下类型：一是贪污国家或集体资金54件。主要表现为贪污集体土地补偿款、社会抚养费等。如泗阳县众兴镇顾集村原党支部书记周建荣利用担任村党支部书记兼村委会主任的职务之便，与他人私分村里社会抚养费、社会捐助款等款项共计2.28万元，周建荣个人从中分得0.96万元，周建荣还单独贪污社会抚养费0.7万元。被以贪污罪和受贿罪依法判处有期徒刑两年。二是受贿索贿案件41件。主要表现为在计划生育等工作中，违规收取或索取计生对象财物，如宿城区中扬镇耿桥村原党支部书记张继平利用职务上的便利，先后4次将征收的社会抚养费1.45万元占为已有，同时占有村集体钱款1.1万元。2009年1月，张继平被宿城区人民法院依法判处有期徒刑一年三个月。三是挪用公款和其他贪污贿赂案件12件。主要表现为利用职权挪用集体资金从事营利活动或用于个人消费。如宿城区龙河镇姚庄村党支部书记靳宏德挪用集体资金20万元，用于自己开办的工厂作为周转资金。
3.违反财经纪律。查处村干部违反财经纪律类案件79件，占村干部违纪违法案件的13.7%。主要表现为：一是将国家或集体专项经费挪作他用案件24件；如泗阳县卢集镇镇东村原会计张兴荣，虚报自家种粮补贴面积，多领取补贴款4060元，2008年2月，张兴荣将镇下拔的群众水稻保险理赔款24545元，直接用于支付村办公室建设工程款，受到开除党籍处分。二是严重违反收支两条线，坐收坐支案件17件；三是采取虚报冒领等手段，套取国家补贴资金15件。如宿城区仓集镇仓集居委会总支部书记兼居委会主任李克鹏伙同他人冒领拆迁补偿款54000元，受到司法处理。四是以村民欠村“一事一议、筹资筹劳”款等为由截留各种国家惠农补贴款案件11件。
4.其他违纪违法案件。破坏社会主义经济秩序类案件49件，占8.5%；违反廉洁自律类案件42件，占7.3%；其他类案件17件，占3%。
（二）农村基层党员干部违纪违法案件的主要特点
1.违纪违法人员普遍文化素质低、年龄偏大。在受到查处的584名村干部中受到中专以上教育的人仅有45人，受到高中教育的为226人，初中及初中以下教育水平的为313人，平均教育不足高中水平。在受到查处的村干部中，平均年龄为49岁，其中30岁以下为1人，31—45岁为188人，46—54岁为252人，55—60岁为110人，60岁以上为33人。
2.农村基层党员干部违法违纪案件逐年增多。在市场经济深入发展的形势下，一些消极腐败现象对农村干部的影响呈现逐步扩大趋势，农村干部违法违纪问题尤为明显。从近几年查处的违法违纪案件看，“村官”违法违纪案件所占比例较大，且呈逐年上升势头。
3.群体违法违纪呈上升趋势。个别农村干部把自己视为家族代表，将亲朋好友拉进两委班子，编织裙带关系；还有的农村干部为了个人利益同流合污，为蚕食集体经济、谋取个人利益营造保护圈。
4.违法违纪手段多种多样。从违法违纪的手段看，已由过去的方法简单明显发展到现在的复杂多样且较隐蔽。如：有的虚列支出虚报冒领，有的隐瞒或少报收入侵吞公款，有的设账外账或小金库任意侵占、挪用、私分或挥霍，还有的弄虚作假变通做账等，给查处工作带来一定难度。
二、农村基层党员干部违纪违法案件产生的原因
农村基层党员干部违法违纪案件产生的原因有多方面，既有主观上的因素，也有客观上的原因；既有社会不正之风的影响，也有制度不健全、查处不到位等管理中的疏忽。
（一）教育缺乏针对性。抓好党员干部的党性党风党纪教育，是预防村官腐败的基础。但是，调研发现，当前对农村基层党员干部教育培训，仅限于传达上级精神、学习报纸文件等方法，教育流于形式，缺乏针对性、系统性，导致基层党员干部廉洁自律意识淡薄。
（二）制度缺乏操作性。对预防腐败制度的贯彻落实，许多乡镇采取简单的“拿来主义”，照搬照抄，不能将上级精神和原则要求本地化、具体化，制度缺乏操作性，最终导致工作无规可守、无章可循，给村官违法违纪留下了空间。
（三）监督缺乏实效性。部分村官对监督的自觉性认识不够，不能适应监督的制约，采取种种方式回避监督、排斥监督，让各种监督“边缘化”、“外围化”，致使不少监督徒有虚名，缺乏实效性。同时，在监督上，上级监督太远，同级监督太软，群众不敢监督，导致腐败现象层出不穷。
（四）惩处缺乏严厉性。当前，农村党员干部往往是农村经济发展的“带头人”、“领头人”，出于对农村经济发展的需要，一些地方对被查处的农村党员干部往往采取教育、诫勉谈话等处理方式，严重的也只是责令退出贪污财物、免职，很少追究责任。这种失之于宽、失之于软的处理办法，往往让农村党员干部产生侥幸心理，致使各种违规违纪行为屡查不止，严重影响农村党风廉政建设。
（五）部分基层党员干部个人素质较低。有些村干部思想道德水平较差，政治素质不高，法律意识淡薄，贪占心理和侥幸心理严重。有的村干部存在“有权不用，过期作废”的思想；有的村干部存在“给人办事，受人钱财”的观念，不择手段，见钱就捞，见利就钻；还有少数村干部存在着“小贪小占，大贪不犯，公安不逮，法院不判”的错误思想，缺乏最基本的职业道德，把党的纪律和勤政为民的宗旨置于脑后。
三、加强农村基层党员干部监管的对策建议
针对农村基层干部违纪违法的特点，要始终坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，把教育、制度、监督、改革、纠风、惩治结合起来，综合治理，狠抓落实，努力为农村改革发展稳定创造一个风清气正的发展环境。
（一）抓廉政教育，念好“紧箍咒”，在促进村官廉洁从业上求实效。加强对农村党员干部的廉政教育，是促进村官廉洁自律的有效手段。当前，要准确把握新形势下农村党员干部的思想脉搏，注重教育的超前性、针对性和灵活性，拓宽教育思路，创新教育方式，提高教育效果。要扩展教育内容，把政治思想教育和党纪法规教育结合起来，把正面典型示范教育和反面典型警示教育结合起来，把集中教育和日常教育结合起来，不断提高教育的实效性。要突出党纪法规教育，针对一些农村党员干部对党纪法规认识不够、法制观念淡薄的现象，要抓好方针政策、法律法规和党纪政纪条规教育，提高农村党员干部遵纪守法意识。要强化重点时段教育，在农村党员干部提拔、调动、换届选举、过年过节、婚丧嫁娶等特殊时期，前移教育窗口，适时进行预警教育，力求做到教育及时、防范在前，提高教育效果。要加强农村廉政文化建设，不断提高村民的反腐倡廉意识。从某种程度上讲，有什么样的群众就有什么样的村干部，群众如果没有反腐倡廉意识，不懂得如何反腐败，村干部往往容易贪污腐败，群众反腐倡廉意识的提高，就能给村干部以无形的压力，“逼迫”村干部正确行使权力，规范自身行为。因此，要不断强化农村廉政文化建设，深入开展廉政文化下乡进村活动，努力营造以廉为荣、以贪为耻的社会环境。
（二）抓制度建设，砌好“防火墙”，在构建村官惩防体系上求实效。制度建设在反腐倡廉建设中具有根本性、长期性、基础性的作用，对于村官反腐败也不例外，要通过建立健全完备的制度体系，不断规范村官权力运行。要建立健全村官行为规范制度，当前，我国对农村基层党员干部的管理只有“六要六不要”的原则性要求，缺乏具体的明确规定，实践中不利于操作实施。因此，应该像出台《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》一样，尽快出台《农村基层党员干部勤政廉政行为规范》，就当前农村基层党员干部在计划生育、土地拆迁、作风建设等方面容易违规违纪的行为作出具体性的规定，明确村官哪些可为、哪些不可为，确保农村党员干部行为有章可循、有规可依。要不断完善村干部经济责任审计制度，村官的腐败绝大多数是经济上的腐败，经济责任审计可以客观公正的评价村官任期内遵纪守法、勤政廉政情况，是对村官经济行为的有效监督。近年来，我们宿迁市在抓好农村党员干部经济责任审计的基础上，把经济责任审计深化为经济责任审计结果公开问责评议，主要通过公开审计结果、报告履职情况、接受质询、就有关问题整改表态发言、现场民意测评等举措，公开、透明地检查村干部经济行为，给群众一个明白，还干部一个清白，实现了从上对下监督与有群众监督的有效结合，提高了监督成效。要建立健全农村人、财、物管理制度，进一步健全和完善村务监督、村民民主理财、村级财务收支审批、村级事务民主决策、民主评议村干部等制度，不断提高制度对村官权力运行的约束力。
（三）抓权力监督，配好“菱形镜”，在完善村官权力运行监督机制上求实效。失去监督的权力必然导致腐败。监督对党员干部既是一种约束，更是一种保护，经常有来自各方面的监督，不断提个醒，就能及早发现问题，及时纠正错误。否则，失去监督、失去约束，权力就会恶性膨胀。就我国当前对村官的监督情况来看，最为重要的是要在强化监督力量上下功夫，切实解决村官监督上级监督太远、同级监督太软、群众监督太弱等问题。要强化乡镇党委政府的监督职责，乡镇党委政府作为村两委的直接主管部门，对村官的情况最了解、最掌握、最有发言权，他们监管村官有着独特的自身优势，要明确乡镇党委政府主要负责人村官监管的“第一责任人”责任，细化监督内容，明确监督职责，提高乡镇党委政府主要负责人的监督意识。要强化人民群众监督的主体作用，责任与权力来源是相联系的，任命的干部只对上负责，选举的干部则必须对下负责，作为自治性组织，对村官的监督，群众监督的作用最为有效，要加大群众监督力度，畅通群众举报渠道，对群众反映的问题，及时解释、及时处理、及时公布，调动群众监督积极性，使村干部时时处处处于群众监督之下。要拓宽监督渠道，积极引入非政府组织的监督力量, 由于非政府组织的监督与村（居）没有直接的利益关系，使得监督更为客观公正，在有条件的地区，可以探索引进会计事务所、审计事务所等民间监督力量，与之建立委托代理关系，由他们作为第三方来代管或监管村级财务，提高监督的公平性、公正性。
（四）抓惩治追究，用好“惊堂木”，在维护惩治追究的严肃性上求实效。查办违纪违法案件，是贯彻从严治党、从严治政方针的重要体现，也是推动村官廉洁自律最直接、最有效的手段。要坚持“有腐必查、有乱必纠”的原则，加大对土地征用、房屋拆迁、计划生育收钱放生等群众反映的热点、焦点问题监督检查力度，严肃查处农村党员干部以权谋私、贪污受贿案件；侵吞公款公物、中饱私囊案件；与民争利、侵犯群众利益案件；作风粗暴、欺压群众案件；弄虚作假、失职渎职案件。对有违规违纪行为的，严格按照2000年4月29日九届全国人大常委会第十五次会议通过的《全国人大常委会关于刑法第九十三条第二款的解释》，给予村官等同于国家公务人员犯罪刑罚惩治，坚决改变村官惩治失之于宽、失之于软的现象。要认真落实“一案双查”制度，在查处村官违纪违法的同时，严肃追究乡镇党委政府责任人的责任，并公开曝光典型案件，达到查处一个、教育一片的效果。同时，要认真剖析发案原因，全力查找体制、机制、制度方面存在的问题，建立健全制度，堵塞工作漏洞，充分发挥查办案件的治本作用。通过村官案件查办，切实做到保护改革者、帮助失误者、严惩违纪者，为农村的改革发展创造一个风清气正的发展环境。
（五）抓队伍建设，提升“免疫力”，在提高村官素质上求实效。规范村官行为，防止村官腐败，抓好村官队伍建设管理是关键。要严把村官任职资格关，从调研情况来看，当前我国《村民委员会组织法》对村干部的任职只有原则性的规定，规定凡是未被剥夺政治权利的村民都能当选村干部，这导致一些曾经违法犯罪的人也能当选村官，这在保证其以后廉洁从业上大打折扣。因此，要修订完善《村民委员会组织法》，对村官任职年龄、学历、资质等作出明确规定，确保当选村官作风优良、素质过硬。要严格村官选举，党的十七大报告提出“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法”，这是村官选举的根本性原则。当前，最为重要的就是在保证民主的前提下，进一步增强乡镇党委对农村换届选举的监督力度，着力解决农村换届选举混乱、村干部鱼目混珠、滥竽充数等问题，切实把那些公正廉洁、作风务实、坚持原则的党员群众选拔到村干部岗位上来。要广辟村干部选拔渠道，随着农村经济的快速发展，越来越多的外出务工青年农民返乡创业，这些人员有见识、有能力、会管理，要紧紧抓住这一契机，把这些人员作为后备村干部来培养，不断充实村官力量。要加强对村官的关心爱护，村官工作辛苦、待遇较低，是不可争论的事实，特别是税费改革和农业税取消后，村集体经费大幅度减少，国家又不发给村官固定工资，村干部报酬仅靠村上集体经费解决，待遇得不到保障，也是诱发村官腐败的一个重要原因。要严格按照胡锦涛总书记提出的“真正重视、真情关怀、真心爱护基层干部”的要求，不断加强对村官的关心爱护，结合国家强农惠农政策，逐步解决村官工资收入、养老保险、医疗保险等问题，解除村官的后顾之忧，提高村干部的积极性。
