完善财政支农政策 助推农村经济发展和农民增收
——欠发达乡村经济社会发展调研报告
章其波
根据市委办、市政府办开展“三解三促三实现”、“鼓改革之劲、立赶超之志、求更大突破”调研活动的要求和统一部署，9月下旬，本人到宿豫区皂河镇王圩村开展驻点调研，走访老党员、生活困难户和创业户，召开座谈会；10月中旬，又到其他乡镇进行专题调研，了解当前农村经济社会发展中面临的主要问题，讨论分析财政部门在当前形势下如何更好地发挥职能作用，支持农村经济快速发展和农民收入更快增长，在此基础上形成了本调研报告。
一、农村经济社会发展现状
王圩村位于宿豫区皂河镇的西北角，距皂河镇政府2.5公里，宿邳路从王圩村穿境而过。全村共有12个村民小组，540户，其中贫困户62户，五保户14户；总人口2670人，其中劳力1200人，长年在外务工301人，党员55人。该村是一个较为贫困的行政村，2010年全村人均纯收入4800元，是全市农民人均年纯收入水平的69%，收入来源主要是农业生产、务工、养殖等。全村现有种植、养殖大户25户，种植以麦、稻为主，其中6家成规模的大户种植面积合计155亩；养殖主要有鸡、鱼、螃蟹等，其中4家成规模养殖大户的肉鸡年出栏量合计达11万只。目前全村仅有一条水泥路通向村部，各村组之间道路状况较差，晴天尘土飞扬，雨天泥泞难行，非常不利于农民出行和农产品运输。
从调研组在其他有关乡镇的调研情况看，在地理位置稍偏远、经济发展较落后的乡镇，经济社会发展情况大多与王圩村类似，主要体现在：农村基础设施建设仍然较滞后，农村公共产品的供给远远不能满足需要；农业产业化水平不高，农民增收渠道少；财政支农资金的效益仍然不够理想，财政资金使用过于分散，没有充分发挥财政资金的合力和杠杆作用；农村基础设施投入需求巨大，但主要依赖政府投入，尚缺乏良好的机制引导社会资本、金融资本、工商资本投入“三农”领域；农民的思想认识仍然比较传统，制约着土地流转和农民集中居住点的建设，不利于发展规模化的现代高效农业和农村公共产品的高效利用，等等。这让我们清醒地认识到，要加快农村经济社会发展，大幅提高农民收入，实现全市的小康目标，任务十分艰巨，要走的路还很长，财政还需要继续深化改革创新，调整财政支农思路、创新财政支农机制，在促进农村经济社会发展和农民增收中发挥更大的作用。
二、农村经济社会发展面临的主要问题
（一）农村基础设施建设仍然较为滞后
道路交通方面，2003年以来，我省通过实施农村公路建设、农村道路通达工程，较大地改善了农村的交通基础设施状况，乡（镇）村之间、村村之间基本上实现水泥路、石子路相通，入村道路及村庄主干道路状况良好，村庄与外部的联系较为便利，但村内次干道和支路路况较差，大部分还是没有任何改造的土路，阴雨天道路泥泞，不利于村民的出行和生产生活。
给排水方面，饮用水健康保障总体面上较好，但仍有许多村庄未用上自来水，主要饮用自家井水，水质标准得不到可靠保证；多数村庄未建排污系统，产生的污水未加处理直接排放，影响村居生活环境。
基础设施建设的滞后，直接影响到农村居民的生活质量，严重制约着农村经济的发展。滞后的主要原因在于：一是村庄整体规划尚未完善和落实，村庄分布分散，农户居住集中度高低不一，基础设施投入面太太，需要的资金量巨大，财政很难承担如此大的支出压力，在支农投入规模有限的情况下，只能有选择地逐步推进建设；农村基础设施建设的投资机制较为单一，主要依赖于政府投入；人们对新农村建设的认识有误区，政府有关部门宣传不够有力，农村干部和农民等、靠、要，坐等政府补助的意识较强，主动性、积极性不够等。
（二）推进农业产业化受到多重制约
农业产业化是促进农民增收的重要途径，一方面农业产业化作为一种符合市场经济规律能够获得规模报酬的现代化生产，农民可以通过土地、劳力等要素投入农业产业化项目，更有效地参与社会分工，获得更高的要素报酬；另一方面农业产业化的发展能够为农民带来思想意识的改变，拓宽农民的视野，使其能够积极主动地成为市场经济的主体，从而发现更多的增收渠道。
近几年来，我市十分重视发展区域特色农业，市、县（区）两级财政均设立了专项资金支持高效农业发展。到2010年末，全市共有高效农业277.4万亩、高效渔业69万亩、设施农业79.6万亩，发展了152家市级以上龙头企业，全市已形成蔬菜、食用菌、花卉苗木、绿色稻米、优质生猪牛、蚕桑和优质水产八大特色主导产业，为培育和发展农业产业集群具备了较好的基础条件。但在许多经济基础差的贫困村庄，农业产业化的发展仍有诸多制约因素，主要表现为：
一是资金和人才等要素稀缺。目前农村金融服务体系不健全，贷款程序复杂，额度有限，农民发展高效农业筹集资金相当困难；在家的农民大多观念传统、陈旧，知识结构老化，缺乏创新意识和创新能力，思维方式、经营理念、生产方式以及生活方式等延续旧习惯，难以适应现代农业生产经营的需要。
二是土地分散经营且流转难度大。目前实行的土地承包经营制，使农村土地过于分散经营，而农民固有的土地观念，也阻碍着土地的合理流转，难以实现机械化、规模化生产，影响农村劳动生产率的提高。
三是缺乏带动力强的龙头企业。虽然近几年来通过对外农业招商已有中粮集团、汇源、娃哈哈、雨润等一批农业产业化龙头企业来我市落户，但总体上龙头企业数量还是不多，带动力强的大型龙头企业更少。
四是市场营销体系不健全。在相对偏远、经济欠发达的乡镇，普遍缺少规模较大的农贸批发市场，如宿城区到目前为止还没有一个真正的农副产品批发市场；没有建立一个统一的政府农业信息平台，为农户提供较全面、实时的国际、国内农业信息，方便农户决策；也没有较为健全的市场营销体系，影响农产品的销售。
五是农业生产社会化服务和保障体系建设滞后。无论是产前或产中的信息、金融、技术等服务，还是产后的储运、销售等服务与保障仍跟不上市场经济发展的需要。特别是市场信息不灵，严重影响农民产业化经营的积极性。
（三）农村金融服务体系不完善
随着农村经济快速发展，农业企业、合作社、农户等对资金的需求越来越大，需要有完善的农村金融服务体系支撑。虽然近年来我市各级政府不断加大对农村金融领域的支持力度，但从金融机构网点分布、机构类型等方面来看，我市农村金融服务覆盖率和满足率总体较低，除农村信用社外，村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构非常少，难以满足农业企业、农民专业合作社、种养大户和一般农户的贷款需求，很大程度上限制了农民发展生产的积极性，影响了农村经济的更快发展。
我市新型农村金融机构发展缓慢，受市场准入条件、机制、政策等多方面限制，从财政的角度来看，主要受三个方面的影响：一是农村金融发展“市场失灵”。农业的弱质性、高风险性、低回报率与金融逐利性的矛盾突出，在市场经济条件下，以安全效益为经营目标的金融资本本能地会从低收益的农村向收益高的城市流动，加剧农村资金短缺。而农村信用体系目前尚未建立，农户贷款的道德风险较大，金融机构经营成本较高；农村金融市场上目前主要以银行业服务为主，保险业发展缓慢，担保制度落后，证券业基本处于空白，市场功能不完善，缺乏风险转移机制，金融机构缺乏有效的避险手段，影响和削弱金融机构支农的积极性和实力。二是政府对农村金融发展的投入不足。农村金融发展具有比较明显的公益性，需要政府的大力支持，对农村的财政投入相对不足，农村水、电、交通、农业基础设施等硬件建设滞后，加大了农户生产经营的风险。同时，对农村金融生态环境建设支持不足，基础金融设施缺乏。三是对农村金融发展的扶持政策不完善。政府对金融机构的扶持方式相对单一，扶持政策的系统性和长效性不够，对增强金融机构拓展农村金融服务积极性的引导作用未能有效发挥。
三、对策建议
从调研情况看，要加快我市农村经济社会的发展，促进农民增收，必须充分利用政府、企业、农民三方的力量，共同推进。从当前制约农民增收和农村经济社会发展的瓶颈因素出发，我们认为，最关键的有四个方面：农村基础设施的完善、农业产业化和农村金融的发展，为此，建议财政通过创新机制、优化支出结构、完善扶持政策等措施，在这三个方面给予重点支持：
（一）改革财政支农投入机制，按照城乡一体化发展的思路加强农村基础设施建设
应当立足长远，结合当前实际，按照城乡一体化发展的思路，在对乡镇和行政村进行科学规划、合理布局的基础上，加大对农村基础设施建设的财政投入，重点投向中心村、农民集中居住点的基础设施建设。
在财政加大农村基础设施投入方面，一是完善财政资金稳定增长机制。应当法律法规的规定从相关规费中足额提取支农资金并用于三农支出，增加财政支农预算安排，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，优化支农投入结构，提高财政对农村基础设施建设的投入。二是完善多渠道筹资有效机制。加大对农村金融发展的支持力度，同时综合运用税收、参股、贴息、担保等手段，吸引工商资本、民营资本参与农村基础设施建设。将财政补助与“一事一议”制度有机结合起来，鼓励农民自筹资金建设基础设施项目。三是完善财政支农资金使用管理机制。整合现有的财政支持农村基础设施建设的资金投入，加强统筹协调和统一安排，集中财力支持农村基础设施的重点项目建设，防止项目重复投资或投资过于分散。财政支农投入可多采用直接投资或以工代赈、以奖代补、直接补贴等形式，让农民直接受益。四是创新农村基础设施建设模式。可通过农民专业合作社、农业产业化经营组织、农村集体经济组织等中介来开展农村基础设施建设，这有利于集约利用各种资源和提高农业组织化程度，以项目带动农民增收，使农民短期内能够从工程建设中直接增加收益，同时也为农民持续增收创造更好条件。
（二）完善财政扶持政策，支持农业产业化发展
1、完善财政扶持农业产业化龙头企业的政策。一是将财政政策由重扶持转变为重引导，制定扶持政策时将吸引社会资金投入、带动企业自身投入作为是否进一步扶持的考核指标。二是减少财政直接补贴，创新扶持方式。直接给龙头企业提供补贴，一方面会引起企业的寻租行为，另一方面也不利于对企业在资金使用上的监督管理，财政补贴重点可以考虑放在支持企业的技术研发、设备更新、基地建设、品牌培育、质量认证、引进与示范推广、标准化建设等方面，使龙头企业更快地形成直接的、可持续的、高效的生产能力。
2、加大对农民专业合作组织的扶持，提高农民组织化程度。要提高农民参与农业产业化的积极性、主动性，发展现代农业，必须大力发展农民专业合作组织，提高农民组织化程度。因此，财政要重点支持专业合作组织开展人员培训、农业技术引进、信息交流和销售网络构建等，使分散的农户能够利用专业合作组织开展专业性的投资和规模经营，解决购买生产资料和销售环节单打独斗现状，降低农业生产经营成本。同时以专业合作组织为桥梁，探索建立“龙头企业+专业合作组织+基地+农户”新模式，降低龙头企业直接面对农民的交易成本，提高农民的谈判地位，支持和引导龙头企业与农户形成密切的合作互利关系，建立健全完善的农户和龙头企业的利益连接机制，让农民在参与农业产业化的过程中不仅仅分享生产环节的利润，还能获得加工、流通等环节的利润。
3、制定政策调动农户参与农业产业化经营的积极性。将农民迁入集中居住点和加快土地流转结合起来，可以考虑对通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权的农户在迁入农民集中居住点方面给予一定的财政奖励，减少农户迁移和土地流转的阻力，为农业产业经营提供条件。同时，应当整合财政用于农民培训的资金，健全“政府购买培训、社会提供培训、农民自主选择”的培训机制，将龙头企业、农民专业合作组织的培训纳入财政扶持范围，使其在培训农民方面发挥更大作用；还应对龙头企业负责人、专业合作组织负责人的培训给予重点支持，使其不断提高经营管理水平。
4、加大对农业和农村信息基础设施建设。安排专项资金对现有的农业信息网络进行集成整合，将我市的广播、电视、通讯、网络等统一纳入农业和农业信息化建设，形成一个统一的公共信息平台，为“三农”提供权威、全面、适用、及时的信息服务，为农民、农业企业和合作组织等进行创业投资决策提供参考，降低生产经营的市场风险。
（三）创新财政支持手段和方式，支持农村金融发展
财政、金融是经济社会发展的重要内容和推动力，农村的发展离不开资金的支持，我市还需要进一步加强财政金融的配合互动，加大财政对农村金融的投入，完善财政扶持新型农村金融机构发展的优惠政策，消除农村金融市场失灵，改善农村金融生态环境，加快建立健全农村金融服务体系：
1、加大财政对农村金融的投入力度。通过农业贷款贴息政策的引导，鼓励金融机构增加对农户和农村中小企业的信贷支持；设立农村金融风险担保基金，以财政资金和金融资金结合的方式，来分担涉农金融机构由于自然风险和市场风险等原因造成的信贷损失，形成财政与金融资金的互动。
2、加大对农村金融机构的财税政策优惠力度。一是对农村金融机构实施税收优惠政策，并予以长期化、制度化。对涉农金融业务给予营业税、所得税更优惠的奖返政策；采取税收财政返还等优惠政策引导金融机构把一定比例的资金用于涉农领域，或用作贷款损失拨备、冲销农贷损失等，减轻涉农金融业务负担；可将具有投资性质的融资租赁视同固定资产投资，给予投资抵免税收的优惠政策等。二是实行差别化的财政支持政策，以一定的财政奖补政策和资金引导金融机构在农村地区增设机构网点，合理调整布局，增强对农业领域的金融服务；制定财政奖补、税收优惠等政策，吸引社会资本参与建立村镇银行、贷款公司和资金互助社等新型农村金融机构。三是开展农村金融试点。可以考虑开展农业信贷担保试点，通过以奖代补和担保风险补偿的方式，引导各地建立农业担保公司；还可以开展流动金融服务试点，对金融机构在金融空白乡镇提供流动金融服务给予费用补贴等方式，鼓励农业银行、农村信用社等涉农金融机构向金融服务空白乡镇提供金融服务。
3、完善财政对农村金融创新服务的激励和风险分担机制。一是完善农村金融的激励和奖补机制。建立健全完善新增贷款激励、涉农贷款增量奖励和定向费用补贴等机制，通过制定科学规范的激励考核办法，实现以财政资金激励引导加大信贷投放，解决“三农”领域的资金瓶颈问题。二是强化财政存款联动功能。灵活运用国库存款，将财政资金在农村金融机构存放比例与各级银行金融机构涉农信贷投放结合起来，经综合评定后决定财政资金存放。对“三农”经济建设支持力度大的农村金融机构，适当提高政府财政资金存放比例，发挥财政存款对金融机构支持经济发展的激励作用。三是建立农业担保机制。对农业担保机构，可按照“政府扶持、多方参与、市场运作”的模式，以财政资金引导，吸引金融资本注入、民间资本投入，整合国有资产，增加农业担保机构注册资本，推动农业担保公司持续发展。
